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法学专家吕忠梅:环境决策科学化需要多领域“智囊团”

发布时间:20-11-11

近日,国家生态环境保护专家委员会正式成立,生态环境部部长李干杰担任专委会主任。

 

专委会专家涵盖生态环保、政治、经济、法律以及公共管理等多领域,将成为生态文明建设、推动生态环境保护事业发展的“智囊团”。

 

专委会将发挥哪些作用?是否会形同虚设?学术界和政府部门如何互动?近日,新京报记者专访全国政协社会和法制委员会驻会副主任、中国法学会副会长吕忠梅。


她认为,真正把专家意见纳入整个政府决策体系,需要有合理的制度安排来形成顺畅的运行机制,国家生态环保专家委员会的成立,是一个规范化、程序化的良好开端。她还建议推进中国环境法适度法典化,以解决环境立法中的矛盾与冲突问题。


全国政协社会和法制委员会驻会副主任、中国法学会副会长吕忠梅。图/中国法学会官网


谈专委会职能

多主体合作 实现环保“共治”


新京报:为什么生态环保专家委员会要吸纳多个领域的专家?


吕忠梅:专委会充分体现了生态环保需要多领域合作的特征。生态环境问题十分复杂,既是政治问题也是经济问题,既是科技问题也是文化问题,还是民生问题、法律问题。生态环境问题的解决需要生态学、经济学、管理学、社会学、环境科学、法学等多领域的通力合作。这次由多领域专家组成专委会,就是为了搭建一个既能充分发挥不同领域专家作用、又能形成合力的平台,落实十九大报告提出的把生态文明建设贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程的要求。


新京报:此前有人质疑,很多政府部门的专家委员会形同虚设,作用不大,你如何看待这种声音?


吕忠梅:可能这种现象是存在的,但并不是所有的专家都是“只顾不问”,或者“既不顾也不问”。从我个人经历来看,在环保领域与政府部门有30多年的合作,合作方式也非常多。多主体合作是环保本身的“共治”需求,政府决策通过专家参与至少可以达到两个目标:一是可以在决策过程中听取专家意见建议,让决策更加合理;二是通过参与的专家推动政府决策真正落地。


生态环境部作为监管部门,行政资源有限,我国有14亿人口,如果人人都在污染,环境部无论如何也控制不住。只有通过各种方式让各种力量都参与进来,促进全社会形成环境友好型生活方式,才能真正实现生态文明。专家以其专业知识和社会影响力,是促进生态文明建设非常重要的“正能量”。


新京报:专委会人数有所减少,如何体现政府决策的集思广益?


吕忠梅:专委会人数多少可能不是最重要的,因为数量总会有限。关键在于所选择的专家是否能够基本涵盖生态环保相关领域,是否有建成开放式、动态化的平台制度安排。实际上,每个领域的专家,都不是“一个人在战斗”,他们背后是科研机构、科研团队甚至是专业组织。


比如,我作为中国法学会副会长和中国法学会环境资源法研究会负责人,可以把相关问题与大家一起研究甚至是举研究会之力进行研究;因此,向专委会提供的不仅是团队成果,而且是环境法学界最优秀的研究成果。我注意到,专委会中吸纳了不少人大代表和政协委员,这也从一个方面体现出为人大代表、政协委员履职提供资源的考虑,代表和委员还可以把他们所联系的人民群众的诉求反映到专家委员会中来。


新京报:专委会的职能之一是反映社会状况,近期你做了哪些相关调研?或者,会提哪些建议?


吕忠梅:多年来,我的关注点都是环境法治建设,近期的重点是推动环境法典的编纂工作。过去的四十年,生态环境部牵头起草了多部环境保护的法律法规,尤其是污染防治方面的法律法规。但由于这些法律法规制定的时代背景不同,反映的是国家不同发展阶段对环境保护的不同要求,加之立法过程中整体性考虑不够。因此,中国进入新时代后,我们发现,虽然环境保护的法律法规数量不少,但法律法规之间不仅重复率很高,而且矛盾和冲突很多,直接影响到环境保护法的实施效能。为此,我们在充分调研、认真研究的基础上,提出了适度的法典化的建议。


新京报:具体如何推进法典化?


吕忠梅:法典化是通过对已有法律按照一定的逻辑进行编纂,形成一个新的法律文本的过程。完成这个过程需要做大量的工作。目前,我们从三个方面大力推进这项工作,一是组织团队翻译外国环境法典。目前已经翻译出版了瑞典、法国的环境法典,即将翻译出版的还有意大利、德国、哥伦比亚、菲律宾、爱沙尼亚等国的环境法典,这些法典对于我们研究中国环境法典的编纂思路和结构具有重要参考价值。二是进行环境法典编纂的基础理论研究。我们发布了数十个相关课题,组织全国的环境法学者进行理论研究,为法典编纂提供理论支撑。三是对现行法律法规进行梳理和评估,发现法律文本存在的问题,梳理法律冲突、法律空白以及疏漏。


在完成这些工作的基础上,形成环境法典专家建议稿以及立法理由书,供立法部门参考。


谈学术界与政府互动

要做好学术话语与政治话语之间的衔接


新京报:学术界跟政府部门一般会如何互动?


吕忠梅:以我个人的经历看,学者与政府部门的合作大概有三种方式。一是参与政府部门的课题招标或者接受政府部门委托的课题,通过完成一定的科研任务为政府决策提供以资参考的研究成果。二是接受政府部门邀请,参加相关咨询会议,比如,多次接受生态环境部邀请,作为专家参加法律草案制定、法律制度论证咨询会。三是学者主动将自己或者集体研究成果提供给政府部门,比如中国法学会环境资源法学研究会每年召开学术年会,所形成的会议成果都会向有关部门报送,许多意见建议也得到了非常好的采纳。


新京报:目前政府和学界的互动,还有何不足?


吕忠梅:政府与学界的互动,最重要的是做好不同话语系统之间的衔接,目前这方面还有较大的问题。比如,生态文明建设涉及多个学科领域,既是理论问题也是实践问题。从表达方式看,既有政治话语,也有学术话语,还有实践话语,这三种话语系统之间存在比较大的差异。学者熟悉学术话语系统但可能不熟悉政治话语系统、也不了解实践,所提出的建议可能因为“不和时宜”或者“不接地气”而难以被政府接受。政府熟悉政治话语和实践话语,但是可能在对事物规律和本质的研究和把握上有所欠缺而陷入“就事论事”,因为不理解学术话语系统而排斥专家意见建议。


因此,如何真正将专家有见地、有价值的研究成果或意见建议纳入决策体系,还需要进行长期探索。比如说三套话语体系之间应该如何衔接、科研成果如何转化成为有价值的咨询意见、通过什么渠道来完成等等,这不是大家有积极性就可以做到的事情,需要在理性认识的基础上形成正常机制。如果没有规则或者规则不明确,都有可能达不到目的。


新京报:生态环境部专家委员会,是否在推进把专家决策纳入决策体系的最新尝试?


吕忠梅:生态环境部合并了原来的两个专委会,是将科学与管理相互结合、相互支撑的一个新尝试。一方面使专委会人员结构、学科结构更加合理,可以更好适应生态环保的整体性、系统性需求;另一方面,请自然科学家与人文社会科学家共同讨论问题,可以促进环境管理所必须的“科技”与“规制”两只轮子之间的协同与协调,将体现生态规律的科技手段与体现社会规律的规制措施有机融合,实现促进人与自然和谐相处的目标。


新京报:专家学者的建议,会如何影响政府决策?


吕忠梅:我曾经担任过三届全国人大代表,现在是全国政协委员。这使得我可以通过代表和委员履职方式将学术成果转化为立法、执法、司法决策。我以前参与的环境保护法、大气污染防治法、水法、土壤污染防治法等立法过程,主要是提出法律议案、参与法律论证和审议,许多意见建议都得到了采纳。


比如,我和研究团队所进行的新环保法修订意见,曾作为全国人大常委会审议环境保护法草案的参阅资料,提供给常委委员审议法律时参考。另外,在目前的全国人大立法程序中,法律草案有两次向全社会公开征求意见的过程,其中,全国人大法工委委托中国法学会召开立法专家咨询会已成为规范化的征求意见程序。不是人大代表、政协委员的专家学者,都可以报名参加相关征求意见会,发表意见建议。


举例来说,2012年启动环境保护法修改到2014年正式通过修订案,历时三年多,全国人大法工委、环资委举行了多场专家论证会,生态环境部也召开了多场相关研讨会。我记得2012年9月环境保护法草案第一次公开向社会征求意见,因草案稿质量不高引起极大的反响,环境资源法研究会200多名学者集体签名,上书全国人大领导,呼吁重新起草环境保护法修正案,受到高度重视。2013年,再次提请审议的环境保护法草案有了根本性变化。立法是利益博弈和协调的过程,只有让各种利益得到充分表达,才能形成稳定的社会秩序。专家在立法过程中,因其专业知识和对社会规律的把握,可以帮助立法机关比较好地完成利益收集、利益表达、利益选择、利益协调过程,为立“良法”、行“善治”贡献智慧和力量。


新京报:作为法学专家,环境法学人在专委会中应扮演什么角色、发挥什么作用?


吕忠梅:法律是体现规律的规则体系,立法过程实际上是将经济、科技、管理等不同学科的规律转化成为人的行为规则。法律条文不是凭空想出来的,必须建立在对各种规律的把握之上。

 

生态环境立法既要体现生态规律、又要体现社会规律,难度很大,对立法者的知识结构和理论基础要求也很高。但没有人真正是百科全书,一定会受到各方面的局限。这届专委会中,有来自不同领域的专家,这对于法律学者是极好的学习机会,可以帮助我们理解不同学科的问题以及背后的规律,使我们提出的法律建议更具有科学性。与此同时,我们也可以运用法律知识与不同领域的专家进行交流,为大家解释法律规则的逻辑以及适用方法,帮助大家更好地理解和运用法律。


谈治理环境违法

既要威慑违法者 又要保证合法经营者获利


新京报:环保法出台至今,目前的实施评估效果如何?


吕忠梅:这几年,我们从司法和执法两个方面跟踪评估环保法的实施效果。


执法方面,有学者对新环保法中的四项强制措施进行了持续评估,评估结论每年都会反馈给生态环境部执法局,作为其改进执法、提升治理水平和能力的参考。司法方面,我们也着重观察环境犯罪案件的变化情况,环境犯罪案件的数量和类型可以反映执法存在的问题,也可以体现环境治理的成效。


比如,我们发现,前些年环境犯罪案件数量一直呈上升趋势,但从去年开始,浙江、福建、河北等省开始出现犯罪案件下降,这个现象非常值得关注。因为这几个省是过去几年环境执法最严格的地方,案件数量的下降是否意味着环境治理达到一定水平后会出现拐点?如果属实,那么这个“一定水平”应该如何衡量?对地方政府和环保部门的考核标准是否应该有所变化?许多问题都值得研究。


新京报:当前环境违法行为还是屡禁不止,是不是违法成本还是不够高?


吕忠梅:违法成本低,是违法行为难以遏制的一个原因。近年来,针对这个问题,我们采取了多种措施。一方面是修改法律、出台司法解释,加重对环境违法犯罪的处罚力度。另一方面是充分发挥司法功能,加大环境损害救济力度,维护环境公共利益。比如环境公益诉讼,法院判决的生态修复资金动辄过亿,就是通过法律适用提高违法成本,把“纸上的法律”变成活生生的现实。


但是,我们也必须注意处理好环境保护与经济发展之间的关系,违法成本提升到一定程度可能会导致企业无法生存,最终导致社会发展停滞。因此,环境法的重要功能是在发展和保护之间找到利益的平衡点,通过规则来协调两者的关系,既能威慑违法者,又能保证合法经营者获利。


新京报:你一直推动的长江立法,目前进展如何,还有何难点?


吕忠梅:今年3月,全国人大召开新闻发布会宣布,已将长江保护法的制定列入2019年的年度立法计划,并成立了立法工作小组。据悉,现在已形成法律草案初稿,正在广泛征求意见。


长江保护法是中国的第一个流域立法,制定这个法律面临着许多理论与实践难题。从理论上看,长江保护法作为流域立法、综合立法应处于中国立法体系中的何种位阶?与我国传统的中央立法与地方立法、部门立法与单项立法之间的关系应如何处理?诸多问题尚待破解。从实践中看,长江流域是中国最大流域,流域面积广、人口多、经济总量大,生态环境独特、上中下游发展差距大,生态问题、经济问题、社会问题相互交织,利益关系极其复杂。如何在一部法律中协调好如此复杂的利益关系,实现“绿色发展”目标,以保护作为主线,协调好开发利用和保护的关系、上中下游以及左右岸的关系、中央与地方的关系、流域管理与行政区划管理的关系,都是制定长江保护法必须解决的难题。


新京报记者 邓琦

编辑 张畅 校对 李铭

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